学习应急 : 建立中国卫生防疫物资储备体系的目标任务和保险支持

文/周丽萍
引言:
       2020年2月16日出版的《求是》杂志（2020年第4期，总第761期）发表习近平总书记的重要文章《在中央政治局常委会会议研究应对新型冠状病毒肺炎疫情工作时的讲话》。文章明确指出“这次疫情暴露出重点卫生防疫物资（如防护服等）储备严重不足，在其他储备方面还可能存在类似问题，要系统梳理国家储备体系短板，科学调整储备的品类、规模、结构，提升储备效能。”卫生防疫物资储备体系（下称“卫生储备体系”）是卫生防疫物资储备结构、组织管理、权限划分和制度扶持的总称，既属于专项国家储备，也属于公共卫生服务体系的组成部分。新冠肺炎疫情发生以来，卫生防疫物资储备发挥了较大的作用，但也凸显了很多问题和缺失。这对我们加快卫生防疫物资储备体系建设，加强资金扶持，实现多元融资提出了迫切要求。

      中国卫生储备体系的基本原则是：优化卫生防疫物资生产能力布局，形成完善丰富的卫生防疫国家储备，关键时刻拿得出、调得快、用得上，提高卫生储备防风险能力，增强储备在保障国家安全、稳定社会预期、引导市场方面的作用。
       可以说在此原则下，当前中国卫生储备体系已日趋完善。卫生防疫物资储备已在中国全国范围内形成由国家物资储备机构，省、自治区、直辖市物资储备机构及基层储备仓库的三级管理体制，从上到下建立了比较完整的人、财、物高度集中统一的管理体制和独立的工作体系。卫生防疫储备物资收储、动用和储备仓库基本建设等各项计划，由国家发展改革委单列户头，财政为国家一级预算单位，储备资金由“国家储备支出”专项列支。
       具体如下：中国卫生储备体系的法律依据，长期以来，中国主要依靠政策而不是法律调整卫生防疫物资储备，到目前为止，还没有一部专门的卫生防疫或者说战略物资储备方面的专门法律，只体现在各种法律之中。比如《突发事件应对法》第32条规定“国家建立健全应急物资储备保障制度，完善重要应急物资的监管、生产、储备、调拨和紧急配送体系”。再比如《国防动员法》第33至36条对“战略物资储备与调用”进行了原则规定。对卫生防疫物资储备和调用的规定散见于相关的部门规章和规范性文件中，而且属于列举式规定，如中央储备粮管理条例、中央储备糖管理办法、国家物资储备管理规定等，存在立法分散、立法滞后、立法位阶偏低等问题。
       中国卫生储备体系的规划布局。2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，决定组建国家粮食和物资储备局，根据国家储备总体发展规划和品种目录，组织实施国家战略和应急储备物资的收储、轮换、管理等，提升国家储备应对突发事件的能力。随后《国家粮食和物资储备局职能配置、内设机构和人员编制规定》，自2018年7月30日起施行。提出该机构有权研究提出国家战略物资储备规划、国家储备品种目录的建议。根据国家储备总体发展规划和品种目录，组织实施国家战略和应急储备物资的收储、轮换和日常管理，落实有关动用计划和指令。根据国家储备总体发展规划，统一负责储备基础设施建设和管理。拟订国家储备基础设施、粮食流通设施建设规划并组织实施，管理有关储备基础设施和粮食流通设施国家投资项目。
      中国卫生储备体系的管理机构。卫生储备作为国家专项储备，在国家粮食和物资储备局里设置物资储备司进行管理。负责拟订卫生防疫物资储备政策和规章制度并组织实施，研究提出健全卫生防疫物资储备体系的建议，研究提出卫生防疫物资储备规划、计划的建议，组织实施卫生防疫物资储备的收储、轮换、统计和日常管理。其行政管理主要包括：一是改革完善卫生储备体系和运营方式，加强中央储备，完善地方储备；二是进一步发挥政府储备引导作用，鼓励企业商业储备，推动形成中央储备与地方储备、政府储备与企业储备互为补充的协同发展格局。三是加强市场分析预测和监测预警，充分运用大数据等科技手段，强化动态监控；四是加强监督管理，创新监管方式，全面推进“双随机、一公开”和“互联网+监管”。
       1953年，中国中央人民政府政务院成立国家物资储备局，标志着我国专门国家战略物资储备机构成立。作为国家战略物资储备重要内容的卫生防疫储备，在支持国防建设、经济建设、抗灾救灾等方面作出了积极贡献。例如，2008年汶川地震发生后，中央储备立即集中力量向地震灾区投放卫生防疫等物资；2003年，非典肺炎发上后，卫生防疫储备马上启动投入；新冠肺炎疫情发生后，应急管理部会同国家粮食和物资储备局紧急调运中央卫生防疫救灾物资支持湖北做好疫情防控工作。这些都充分体现了卫生防疫储备在应对突发事件中的力量和关键作用。但是，在这次抗击新冠肺炎过程中，中国卫生防疫储备也出现了物资不足、结构失衡、运转低效等若干问题，这也是今后中国卫生防疫物资储备体系建设的主要任务和努力方向。
      一是推动应急物资供应保障网更加高效安全可控。2月14日，习近平主持中央全面深化改革委员会第十二次会议并发表重要讲话指出，要健全国家储备体系，科学调整储备的品类、规模、结构，提升储备效能。要建立国家统一的应急物资采购供应体系，对应急救援物资实行集中管理、统一调拨、统一配送，推动应急物资供应保障网更加高效安全可控。卫生防疫储备物资的收储、发运、质量管理等固然重要，但要实现应对突发公共卫生事件的快速响应，还需提升面对复杂状况的保障网络动态管理水平。大数据的出现和应用为卫生防疫储备的动态管理、科学化决策提供了技术支撑。我国卫生防疫物资储备应当统一技术和操作规则，满足智能化管理应用对卫生防疫供应链的要求，在此基础上，构建安全、科学、高效协同的卫生防疫物资储备保障管理系统。
       二是优化关键卫生防疫物资生产能力布局。2月3日，中共中央政治局常务委员会召开会议，听取新冠肺炎疫情工作汇报，研究下一步疫情防控工作。会议指出，要系统梳理国家储备体系短板，提升储备效能，优化关键物资生产能力布局。卫生防疫储备物资的生产能力布局主要取决于国内公共卫生资源状况、公共卫生事件的特殊性、国民经济实力等若干要素。当前国际贸易大发展的背景下，还要考虑全球卫生防疫物资的稀缺状况、本国储量占世界总储量比重、本国物资消费占世界总消费的比重、物资的进口集中度、国际市场的价格变化以及主要物资生产国的政治经济稳定性等，都会直接影响到卫生防疫物资的生产布局。所以要从提升储备效能，优化关键物资生产能力布局入手，科学界定和规划卫生防疫物资储备的品种与规模，进一步提高响应和供给能力。

       三是优化战略储备物资品种，要加强防疫物资保障。2月10日，习近平总书记在北京调研指导新型冠状病毒肺炎疫情防控工作时强调，要加强防疫物资保障，重点防控部位的人员和物资都要保障到位。这次抗击疫情斗争显示出中国在应急管理特别是战略物资储备方面还存在一些薄弱环节，应当尽快找差距、补短板。新冠疫情期间，中国的防护服口罩严重不足，为抗击疫情带来了很大不便。可见，卫生防疫物资的生产是提升储备效能的关键和基础。在公共卫生应急状态下，卫生防疫战略物资的需求，必须快速满足。快速高效地提供由于突发性公共卫生的物资，以及为调用这些物资而进行必备的物流活动等，都要加强防疫物资保障，提高卫生防疫产品的针对性。保证运能运量，及时送达。建议成立中央层面的卫生防疫物资储备部际议事协调机构，统一部署，协同推进，以增强卫生防疫物资生产的系统性、整体性与及时性。

       显然完善国家卫生防疫物资储备体系，资金保障是关键。从国际财政层面看，可明确规定每年从国家财政收入中提取一定比例作为国家卫生防疫物资储备专项资金，可通过财政拨款、财政返还、贷款贴息等方式给予保证。从健康金融角度尤其是健康保险角度看，建议从以下方面给予资金支持：
一是大力扩展疫情突发的保险责任。作为卫生储备体系的后续补充，根据银保监会要求保险机构适当扩展保险责任，在防控关键期发挥保险保障作用，目前中国国内有约40家保险公司宣布扩展保险责任，建议商业保险可以全面、普遍赔付因新冠肺炎导致的后遗症、全残以及身故，是在国家兜底救治费用之外的补充保险。给付型险种，不与医保报销冲突，只要罹患合同规定的疾病，即可赔付，这样可以极大弥补卫生储备体系的后续保障不足。同时出台措施鼓励开展营业中断保险。由于因为灾情，导致大量由于无法正常经营，蒙受巨大损失。企业财险中的营业中断险，可保障企业因为物质损失导致的营业中断、利润损失，比如火灾、地震造成无法正常营业，经营受损。但是现在中国极少有保险企业提供能覆盖疫情导致的营业中断险。根据调查，中国此次疫区的企业停工面广、时长，损失严重，风险保障需求非常突出，说明我们的保险市场还有很多“盲区”亟待填补，这对保险机构提出了新的挑战。建议开展营业中断险等保障企业特殊时期经营风险的险种。